又是一个父亲节

今天又是一个父亲节。三年前的今天，我为这本<农村征地拆迁纠纷处理实务>写序。2007年的父亲节，我写了博文：世间最难是父亲.

与现行《土地管理法》相比，国土部的“征求意见稿”的章节、内容和篇幅大大拓展。该“征求意见稿”专门新增“土地征收征用”一章，规范土地征收征用的依据、范围、程序和善后事宜。其核心内容是限制政府强制征地权，缩小征地范围，把征地补偿由“农业用途补偿”变为“财产补偿”，并把失地农民纳入“社会保障”。　

例如，删除了现行《土地管理法》关于“所有建设用地必须使用国有土地”的条款，规定“农村集体建设用地”可有条件转让。这就为“集体建设用地进入市场”扫清了障碍。
现行《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”
这意味着，所有城市建设用地必须是国有土地，而这些新增国有土地主要靠征用农地。在上述法律规定下，诸如房地产开发等商业性项目都可“合法”依靠政府低价征用农地，然后高价卖出商品房，这严重损害了农民权益。
为了使农村建设用地获得与国有建设用地同等法律地位，“征求意见稿”新增了第88条，专门规范“集体建设用地流转形式及其范围”。　
该条款规定：“依法取得的农村集体建设用地使用权，经所在地县级人民政府批准，可以出让、租赁、入股、作价出资等方式，用于非公益性项目。”这意味着，新《土地管理法》框架下，凡是非公益性或商业性建设项目，农民都可以自己所有的“集体建设用地”参与开发经营，可“出让”（实际上就是卖），可“租赁”，可“入股”，也可“作价出资”。
但该条款也对集体建设用地的交易有所限制：在城镇规划区范围内的集体建设用地，只有在企业破产或被兼并时才能转让。而城镇规划区范围外的集体建设用地，只有商业性或非公益性建设才能“出让、租赁、入股、作价出资”。言外之意就是公益性的建设用地，政府还可以行使强制性征地权。
现行《土地管理法》第47条规定；“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”在“征求意见稿”中，该条款被删除，代之以“同地同价、公平合理、及时足额”补偿。
“征求意见稿”第69条明确：“征收农民集体所有的土地，应当按照同地同价、公平合理、及时足额的原则给予补偿，维护农民的合法权益。”相应地，现行《土地管理法》中凡是按农业产值计算征地补偿总额的条款都被删除。这意味着农地征用补偿不再按农地原产值的一定倍数计算，而是要按“同地同价”补偿。这种补偿已摒弃了计划经济体制下的“产值补偿”，变成一种近于“财产补偿”的“公平合理”的方式。
在上述条款中，还明确了新的征地补偿的标准：“征地补偿费标准由市、县人民政府根据当地土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系和社会经济发展水平等综合因素确定。”该标准还要经省级政府“批准后公布，报国务院土地行政主管部门备案，作为实施土地征收补偿的依据。”这也会增加征地补偿的透明性，减少了暗箱操作空间。
除了改革征地补偿标准，“征求意见稿”还把失地农民的社会保障列为政府法定责任。该“征求意见稿”第73条和74条，要求确保被征地农民的就业和社会保障权利。
第73条明确“国家建立被征收土地的农民的社会保障制度”。同时进一步规定，市、县政府应“建立被征收土地的农民的社会保障基金，将被征收土地的农民纳入社会保障。”
但是，“征求意见稿”明确公益性用地范围，划定政府征地权的边界上与《宪法》和《物权法》有相背之处。
1．“征求意见稿”新增的第68条明确了“征收土地范围”。国家强制征地限定为两类：一类是规划确定的城镇建设用地，二是规划范围外的基础设施、公共管理和服务设施、军事设施等公益性项目。同时，“公益性项目用地目录另行制定。”这可能意味，中国将出台公益性用地的详细目录，这对保护农民利益、界定用地性质相当有利。
然而，“实施城市规划”就是公共利益？对此是有争议的。前述条款具体为：“为了公共利益的需要，进行下列建设，需要使用集体所有土地的，依法征收为国有：（一）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，国家实施城市规划进行建设；（二）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外进行基础设施、公共管理和服务设施、军事设施等公益性项目建设。”
2．“征求意见稿”第68条最后一款指出：“对在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，为了公共利益的需要进行非公益性项目建设需要征收土地的，依法定程序由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准。”该条款事实上承认，“非公益性项目建设可能是为了公共利益需要”。这究竟指的何种情况，哪些项目，应该明确列举。否则该条款一旦通过，容易给地方政府借机扩大征地权提供便利，对农民土地权利保护极为不利。
3．关于住宅建设用地使用权到期后的处理，《物权法》的规定是“自动续期”，没有附加任何条件，而行政机关却总是要想扩权，而给附加条件。“征求意见稿”二稿“按照国家有关规定自动续期”替换了原来表述明确的“无偿自动续期，其预留操作空间的用意明显。但我认为这不能仅仅理解是预留操作空间，暴露了制订《物权法》时的争论仍然存在，一些行政机关与民争利的决心没有改变。
2009年已经过去了半年，作为从事拆迁制度研究的学者和执业律师，对拆迁制度的变化是信心与担心并存。
虽然，国务院的有关房屋征收的法规迟迟没有出台，但从另一个角度反映了国务院对这一问题的慎重。记在2007年12月14日9时，温家宝总理在国务院第一会议室主持召开第200次常务会议，《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例(草案)》是第一项议题。会议认为，这个条例直接关系人民群众切身利益，要求有关部门广泛听取意见进一步修改后，再次提请国务院常务会议审议，然后公开征求群众意见，再由国务院决定公布施行。温家宝说：“这样做，用的时间长一些，但这是对国家、对人民负责。”这次常务会议是过去5年来国务院召开200次常务会议的一个缩影。无论是民生问题，还是宏观调控重大举措，国务院常务会议都要反复讨论、认真研究。在此之后，国务院又两次研究这一条例(草案)，至今还在推敲中，对此，我想，这样慎重制订一个好法比轻率出一个恶法要好。
2009年1月1日， 第十一届全国人大常委会第四次会议表决通过的《中华人民共和国循环经济促进法》实施。国人没有充分关心的是《循环经济促进法》第25条第二款规定：“城市人民政府和建筑物的所有者或者使用者，应当采取措施，加强建筑物维护管理，延长建筑物使用寿命。对符合城市规划和工程建设标准，在合理使用寿命内的建筑物，除为了公共利益的需要外，城市人民政府不得决定拆除”。这是继《物权法》实施后，国家权力机关再一次敲响的对违法拆迁的又一声丧钟。应当肯定的是，从这一天起，只有为了公共利益的需要才能人民政府决定拆除建筑物。过去的以商业利益为目的的拆迁应当禁止，而过去已发拆迁许可证的除外则有余烬，也还会有侵权行为的发生。
在上述法律和政策调整的背景下，各地政府的做法有了较大的改变。
回顾这些年办理拆迁案件的风风雨雨，我深感责任重大的同时又诚惶诚恐，更使我担心的是违法拆迁的重点正转向农村。朋友们告诉我，在开发商的高级智囊圈子里，“城中村改造”是一个重点课题。在一些所谓的高峰论坛上，一些学者、官员虽然对农村房屋拆迁仅知皮毛，但冲着数万元的出场费，他们只有为商人们摇旗呐喊、出谋画策。而社会和谐、民众利益谁来捍卫呢？鉴于此，我将这本三年前的著作加以修改时，充实了一些新内容，期望为决策者和当事人起到一点参考作用。也算是这个父亲节的一点纪念文字。